تقرير جهاز الخدمة المدنية في الكويت عن الفساد الإداري

أجزاء من التقرير

الفساد في التعاقدات الحكومية
من المسلم به ان التعقيد، والافراط في فرض نظم البيروقراطية، وعدم دراسة تأثيرات هذه الانظمة القانونية مع افتقار الحكومات الى المحاسبة والشفافية أمور تشكل فرصا لاستشراء الفساد، ومن المفارقات ان هذه الاقتصاديات، اذ تتجه نحو تحرر الاقتصاد وتفتح ابوابها امام الاستثمارات والتجارة الاجنبية، فان عمليات التغيير نفسها الخصخصة، والتحصيل وما اشبه ذلك - تصبح مجالات يزدهر فيها الفساد.
ويتخذ الفساد وما يتصل به من افتقار الى الشفافية اشكالا عديدة، من الفساد الكبير - فيما يعرف بالعمولات والسمسرة والطلبات المباشرة للحصول على دفعات مالية كبيرة كشرط للحصول على عمل تجاري - الى الفساد الصغير - وهو ما يسمى بالرشوة التي هي دفعات مالية صغيرة يطلبها عادة مسؤول في مصلحة او ادارة ما لانهاء المعاملات كما يشمل الفساد ايضا اعمال الاحتيال والتزوير، وغسل اموال، وحالات من تضارب المصالح بالنسبة الى موظفي الحكومة مع الدولة،

يتخذ الفساد أشكالا كثيرة مثل الإجراءات البيروقراطية بمختلف أنواعها؛ الفساد في الشرطة والقضاء، الفساد في العملية الانتخابية. وهذا، على سبيل المثال لا الحصر، عدد قليل من الأمثلة. ولكن لعل ليس هناك من

الا ان الفساد الاكثر تفشيا او اكثر تكلفة هو الفساد المتصل بالمشتريات والتعاقدات الحكومية: من السلع وعقود العمل والمشاريع والخدمات، فالى جانب مرتبات الموظفين التي تدفعها الحكومة والمنافع الاجتماعية التي تقدمها، تشكل المشتريات الحكومية الجزء الاكبر من النفقات العامة على جميع مستويات الحكومة، فكل من المبالغ الاجمالية ومبالغ العقود الفردية هي مبالغ ضخمة، وتوفر بالتالي على نحو مماثل فرصاً كبيرة للرشاوى والاتاوات وغيرها من المكافآت غير المشروعة، ان المكافأة المحتملة التي تمنح لقاء منح عقد واحد لجهة ما قد تزيد على المرتب المشروع مدى الحياة للمسؤول الذي يتخذ القرار، ان الاغراء شديد جدا، وفي حالات كثيرة جدا، يكون خطر التعرض للعقاب ضئيلاً نسبياً.

فساد أكثر تفشياً أو أكثر كلفة من الفساد المتصل بالمشتريات الحكومية: مشتريات الحكومة من السلع وعقود العمل والمشاريع والخدمات. والأسباب بسيطة. فإلى جانب مرتبات الموظفين التي تدفعها الحكومة والمنافع الاجتماعية التي تقدمها، تشكل المشتريات الحكومية الجزء الأكبر من النفقات العامة على جميع مستويات الحكومة. فكل من المبالغ الإجمالية ومبالغ العقود الفردية هي مبالغ ضخمة، وتوفر بالتالي على نحو مماثل فرصاً كبيرة للرشاوى والإتاوات وغيرها من المكافآت غير المشروعة. إن المكافأة المحتملة التي تمنح لقاء منح عقد واحد لجهة ما قد تزيد عن المرتب المشروع مدى الحياة للمسؤول الذي يتخذ القرار. إن الإغراء شديد جداً، وفي حالات كثيرة جداً، يكون خطر التعرض للعقاب ضئيلا نسبياً.

إثـــــارة
ان مشاريع بناء المرافق العامة - المطارات والطرق السريعة والانفاق والقنوات المائية - وفرت بصورة تقليدية اكثر قضايا الفساد اثارة في جميع انحاء العالم، ومن العقود الاخرى التي تعتبر مادة دسمة للفساد والرشوة صفقات المعدات الكبيرة - مثل سيارات النقل العام، معدات البناء، الطائرات، التوربينات، ومولدات الكهرباء - وكذلك الاشياء البسيطة مثل لوازم المكاتب، الادوية، الكتب الدراسية، أو الازياء الرسمية، التي يتم شراؤها بكميات ضخمة عاما بعد عام.
والرشوة في عقود المشتريات تشكل لب الفساد الاداري، ويكمن افضل الطرق لمحاربة الرشوة، في اصلاح نظم عقود المشتريات الحكومية.
وتتغير ممارسات الفساد وتتطور مع تطور الاتجاهات ومثال على صور الفساد الجديدة في المشتريات والتعاقدات الحكومية:
1 - الاستخدام المتزايد للتعاقد مع المستشارين الخارجيين.
2 - تزايد وتعدد عقود الصيانة وغيرها من الخدمات التي كان يتولاها سابقاً العاملون في المكان نفسه، هما مجرد مثالين للفرص الجديدة للفساد.
3 - ربما يوفر مجال تكنولوجيا المعلومات اكثر الفرص الجديدة نضجاً، بسبب عدم المعرفة بصورة عامة بالعقود الكثيرة ذات القيمة العالية التي تتطلبها، واكثر القضايا التي تجتذب الاهتمام هي تلك التي تنتقل فيها ملايين الدولارات من يد إلى يد للحصول على عقد واحد، او تلك التي تسقط فيها حكومات او احزاب سياسية بسبب فضائح الرشوة التي تسلط عليها الاضواء.

إن مشاريع بناء المرافق العامة - المطارات والسدود والطرق السريعة والأنفاق والقنوات المائية - وفرت بصورة تقليدية أكثر قضايا الفساد إثارة في جميع أنحاء العالم. ومن العقود الأخرى التي تعتبر مادة دسمة للفساد والرشوة صفقات المعدات الكبيرة - مثل سيارات النقل العام، معدات البناء، الطائرات، التوربينات، ومولدات الكهرباء - وكذلك الأشياء البسيطة مثل لوازم المكاتب، الأدوية، الكتب الدراسية، أو الأزياء الرسمية، التي يتم شراؤها بكميات ضخمة عاماً بعد عام.

ولكن ممارسات الفساد تتغير مع تغير الاتجاهات. فالاستخدام المتزايد للمستشارين الخارجيين، وتزايد وتعدد عقود الصيانة وغيرها من الخدمات التي كان يتولاها سابقاً العاملون بنفس المكان هما مجرد مثالان للفرص الجديدة للفساد. وربما يوفر مجال تكنولوجيا المعلومات أكثر الفرص الجديدة نضجاً، بسبب عدم المعرفة بصورة عامة بالعقود العديدة ذات القيمة العالية التي تتطلبها. وأكثر القضايا التي تجتذب الاهتمام هي تلك التي تنتقل فيها ملايين الدولارات من يد إلى يد للحصول على عقد واحد، أو تلك التي تسقط فيها حكومات أو أحزاب سياسية بسبب فضائح الرشوة التي تسلط عليها الأضواء

ان الاعتقاد بأن الفساد يقع في تلك القضايا الكبيرة التي تسلط عليها الانظار هو اعتقاد خاطئ جدا، وفي واقع الامر، يستطيع المرء ان يجادل، ان تلك هي المواقف التي يمكن مراقبتها بسهولة اذا وجدت الارادة والوسيلة لذلك، واكثر انواع الفساد صعوبة ومعالجة هي المتأصلة في نفسية المعنيين والمتفشية في كل اجهزة الحكومة التي تعنى بالمشتريات ابتداء من مسؤول العقود والمفتش في موقع العمل على ادنى المستويات الى الوزراء او اصحاب السلطة الاعلى الذين يملكون صلاحية الموافقة على العقود.

إن الاعتقاد بأن الفساد يقع فقط في تلك القضايا الكبيرة التي تسلط عليها الأنظار هو اعتقاد خاطئ جداً. وفي واقع الأمر، يستطيع المرء أن يجادل، أن تلك هي المواقف التي يمكن مراقبتها بسهولة - إذا وجدت الإرادة والوسيلة لذلك. وأكثر أنواع الفساد صعوبة معالجة هي المتأصلة في نفسية المعنيين والمتفشية في كل أجهزة الحكومة التي تعنى بالمشتريات، ابتداء من مسؤول العقود والمفتش في موقع العمل على أدنى المستويات إلى الوزراء أو أصحاب السلطة الأعلى الذين يملكون صلاحية الموافقة على العقود.

كيف يحدث الفساد في المشتريات الحكومية؟ الصورة المألوفة هي ان يصل المقاول الراغب في التعاقد الى مكتب الموظف المسؤول الاعلى حاملا حقيبة مليئة بالاوراق المالية، وذلك قبل ان يتخذ القرار المهم بشأن منح العقد، وهي صورة لا تتفق مع التكنولوجيا الحديثة، وفي واقع الامر من المحتمل جدا ان يتم الكترونيا ايداع مبلغ من المال في حساب خارجي، او ايداع اسهم شركات او تقديم منحة دراسية في جامعة مهمة لابن او بنت المسؤول، والواقع ان المتسلم قد يستخدم المبلغ لخدمة قضية جديرة يجعل مكافحة الفساد اكثر صعوبة. ولكن الرشوة المباشرة بين المقاول والزبون للحصول على عقد هي وسيلة واحدة فقط من كثير من الوسائل، وليست بالضرورة اكثرها شيوعا او اكثر انواع الفساد كلفة.

كيف يحدث الفساد في المشتريات الحكومية؟ الصورة المألوفة هي أن يصل المقاول اليرغب في التعاقد إلى مكتب الوزير أو رئيس البلدية حاملا حقيبة مليئة بالأوراق المالية، وذلك قبل أن يتخذ القرار الهام بشأن منح العقد - وهي صورة كاريكاتورية مسلية، ولكنها وسيلة حرجة لا تتفق مع التكنولوجيا الحديثة. وفي واقع الأمر من المحتمل جداً أن يتم إلكترونياً إيداع مبلغ من المال في حساب خارجي، أو إيداع أسهم شركات، أو تقديم منحة دراسية في جامعة هامة لإبن أو بنت المسؤول. وواقع أن المتسلم قد يستخدم المبلغ لخدمة قضية جديرة يجعل مكافحة الفساد أكثر صعوبة. ولكن الرشوة المباشرة بين المقاول والزبون للحصول على عقد هي وسيلة واحدة فقط من كثير من الوسائل، وليست بالضرورة أكثرها شيوعاً أو أكثر أنواع الفساد كلفة.

كيف تحدث الرشوة في عملية المشتريات الـحكومية؟
قال التقرير ان الرشوة غالبا ما تحدث في مرحلة مبكرة جدا في عملية المشتريات الحكومية ليترتب عليها التالي:
1- ادراج اسم شركة في قائمة مقدمي العطاءات.
2 - تشجيع صاحب المشروع على كتابة مواصفات بطريقة معينة تجعل حصول الشركة على العقد امرا لا مفر منه.
3- اشتراك الشركات المتنافسة في ارتكاب الفساد من خلال التواطؤ وتزوير العطاءات دون اشتراك صاحب المشروع او حتى دون علمه بما يحدث، فقد تتفق الشركات مقدما على من يتقدم بالعطاءات المتنافسة، كما تتفق على تحديد الاسعار، ومن يفوز بالعطاء، وكذلك على طريقة تقاسم الارباح.
4 - ان التأهيل المسبق من قبل صاحب المشروع للمتقدمين بعروض لضمان ان تكون الشركات صاحبة الاهلية والتي تتمتع بوضع مالي سليم هي فقط التي ستشترك في المناقصة امر يسهل عملية التواطؤ بين مقدمي العطاءات غير الشرفاء اذ ان جميع المشتركين الذين اعتبروا مؤهلين سلفا تعلن اسماؤهم مقدما.
5- اكثر الفساد انتشارا وتكلفة بعد منح العقود، فالفائزون بالعقد يريدون استرداد تكاليف الرشوة التي قدموها، ولديهم مختلف الوسائل لتحقيق ذلك. ففي المرحلة الاولى، وبصفة خاصة اثناء التواطؤ في تقديم العرض يضخم هؤلاء الاسعار في عطاءاتهم وبالاضافة الى ذلك فانهم يستطيعون استرداد ما دفعوه اثناء تنفيذ العقد من خلال زيادة قيمة الفواتير لكميات البضائع التي يجري تسليمها او العمل الذي تم انجازه وذلك بجعل نوعية المواد المستخدمة في البناء ادنى من المطلوب او تسليم نماذج ارخص من البضائع والحصول على طلبات تغيير العقد لزيادة كميات البضائع المباعة او زيادة مقدار العمل الذي يتم انجازه بأسعار مغالى فيها ومرة اخرى، قد يحدث الفساد في مرحلة ما بعد الموافقة على العطاء بمعرفة وقبول بعض الاطراف على الاقل لدى الزبون او صاحب العمل، او قد يحدث من خلال مبادرات اخفيت بمهارة من جانب المقاول وحده.
ان الدافع الى كثير من الممارسات التي سبق ذكرها هو محاولة اتقاء المجهول والاخطار التي تتسم بها انظمة التعاقد لدى الزبون او صاحب العمل. ومن وجهة النظر هذه، فان نظاما افضل لادارة المخاطر والتعاقد قد يكون جزءا من نهج لتقليص ممارسات الفساد.

فغالباً ما تحدث الرشوة في مرحلة مبكرة جداً في عملية المشتريات الحكومية: فمثلا لإدراج اسم شركة في قائمة مقدمي العطاءات، أو تشجيع صاحب المشروع على كتابة مواصفات بطريقة معينة تجعل حصول الشركة على العقد أمراً لا مفر منه. أو قد تشترك الشركات المتنافسة في ارتكاب الفساد من خلال التواطؤ وتزوير العطاءات دون اشتراك صاحب المشروع أو حتى دون علمه بما يحدث. فقد تتفق الشركات مقدماً على من يتقدم بالعطاءات المتنافسة، كما تتفق على تحديد الأسعار، ومن يفوز بالعطاء، وكذلك على طريقة تقاسم الأرباح. ولتصوير كم هي معقدة عملية استئصال الفساد، فان التأهيل المسبق من قبل صاحب المشروع للمتقدمين بعروض لضمان أن تكون الشركات صاحبة الأهلية والتي تتمتع بوضع مالي سليم هي فقط التي ستشترك في المناقصة أمر يسهل عملية التواطؤ بين مقدمي العطاءات غير الشرفاء إذ أن جميع المشتركين الذين اعتبروا مؤهلين سلفاً تعلن أسماؤهم مقدماً.
ومن المحتمل جداً أن يحدث أكثر الفساد انتشاراً وكلفة بعد منح العقود. إن الفساد ليس لعبة خيرية؛ فالفائزون بالعقد يريدون استرداد تكاليف الرشوة التي قدموها، ولديهم مختلف الوسائل لتحقيق ذلك. ففي المرحلة الأولى، وبصفة خاصة أثناء التواطؤ في تقديم العرض، يضخم هؤلاء الأسعار في عطاءاتهم. وبالإضافة إلى ذلك فانهم يستطيعون استرداد ما دفعوه أثناء تنفيذ العقد من خلال زيادة قيمة الفواتير لكميات البضائع التي يجري تسليمها، أو العمل الذي تم إنجازه، وذلك بجعل نوعية المواد المستخدمة في البناء أدنى من المرام، أو تسليم نماذج أرخص من البضائع، والحصول على طلبات تغيير العقد لزيادة كميات البضائع المباعة، أو زيادة مقدار العمل الذي يتم إنجازه بأسعار مغالى فيها. ومرة أخرى، قد يحدث الفساد في مرحلة ما بعد الموافقة على العطاء بمعرفة وقبول بعض الأطراف على الأقل لدى الزبون أو صاحب العمل، أو قد يحدث من خلال مبادرات أخفيت بمهارة من جانب المقاول وحده.
ولكي نكون منصفين حيال المقاولين، فإن الدافع إلى كثير من الممارسات التي سبق ذكرها هو محاولة اتقاء المجهول والأخطار التي تتسم بها أنظمة التعاقد لدى الزبون أو صاحب العمل. ومن وجهة النظر هذه، فان نظاماً أفضل لإدارة المخاطر والتعاقد قد يكون جزءا من نهج لتقليص ممارسات الفساد.

 عناصرالنظم السليمة للتعاقدات الـحكومية لمكافحة الرشوة يجب اتخاذ اجراءات وقائية تتمثل في تصحيح وسلامة اجراءات التعاقدات الحكومية وذلك من خلال:
- الاعلان بصورة وافية عن فرص المناقصة.
- اعداد وثائق تبين بوضوح الاحتياجات، وتصف عملية المناقصة، ومدة العقد وشروطه، والمعايير التي يتم على اساسها اختيار الفائز.
- التقدم بعروض في مظاريف مغلفة يتم فتحها في حضور المتقدمين بعطاءات في وقت ومكان محددين.
- تقدير العطاءات ومقارنتها بطريقة غير متحيزة بواسطة مختصين مقتدرين لا يخضعون لتأثير او تدخل من مقدمي العطاءات، او اطراف اخرى.
- منح العقد لمقدم العطاء الذي يمتثل لجميع المتطلبات، ويكون قد قدم افضل عرض، كما تحدده معاييرالاختيار المعلن عنها.
- الغاء الاستثناءات في الاسناد والالزام بذكر الاسباب في حالة اللجوء اليه واقرار حق من يتم استبعاده في تقاضي التعويض الملائم اذا ثبت الانحراف عن تحقيق الصالح العام في قرار الاستبعاد.
- العمل على عدم احتكار المناقصات وقصرها على جهة واحدة وتحقيق مشاركة الجهات المعنية في طرح المناقصات ذات القيمة الكبيرة.

وتبين الخبرة الدولية الواسعة أن هذه الصفات المرغوبة يمكن تحقيقها على أفضل نحو من خلال نظام يقوم على أساس قواعد يجري تصميمها بطريقة مناسبة للتنافس بين موردين مؤهلين للبضائع والخدمات. كما يوجد أيضاً اتفاق واسع النطاق حول العناصر الرئيسية في مناقصة يجري التنافس فيها، وتشمل ما يلي:

* الإعلان بصورة وافية عن فرص المناقصة؛
* وثائق تبين بوضوح الاحتياجات، وتصف عملية المناقصة، ومدة العقد وشروطه، والمعايير التي يتم على أساسها اختيار الفائز.
* التقدم بعروض في ظروف مغلقة يتم فتحها في حضور المتقدمين بعطاءات في وقت ومكان محددين؛
* تقدير العطاءات ومقارنتها بطريقة غير متحيزة بواسطة مثمنين مقتدرين لا يخضعون لتأثير أو تدخل من مقدمي العطاءات، أو أطراف أخرى.
* منح العقد لمقدم العطاء الذي يمتثل لجميع المتطلبات، ويكون قد قدم أفضل عرض، كما تحدده معايير الاختيار المعلن عنها.
 

تقرير جهاز خدمة المواطن عن الفساد الإداري

نقلا عن القبس

1/12/2004

بقلم : دونالد سترومبوم

نقلا عن : المجلة الالكترونية مواقف اقتصادية

الصادرة عن وكالة الإعلام الأمريكية - وزارة الخارجية الأمريكية

نوفمبر 1998